[6]有学者认为，宪法效力分弱形式和强形式。

作为对毛泽东关于党内法规重要性与制度价值判断的直接回应，刘少奇同志在这次会议上作了《党规党法的报告》，阐述了三部重要党内法规的起草情况和具体内容，即《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》《关于各级党委暂行组织机构的决定》。这种宏观的理论判断和制度定位显然是符合实际、实事求是的。

第二，党的领导权制度化与合法化的理性要求。全面依法治国对党内法规体系的接纳与正名，形成了一个真正回到自身文化精神与历史大地的中国法体系。其三，党内法规制度建设的主要目标是形成比较完善的党内法规体系，这个比较完善属于不确定的法律概念，是需要根据国家治理和党的自我治理的动态加以具体明确化的，这就确保了党内法规体系的开放性和发展性，确保了党内法规体系与国家法律体系既有共同又有区分地协调发展。其二，纪律规范的机构执行与常态化治理，特别是根据已有党章和党内法规健全各级纪委机构，开展常态化的纪律检查和法规执行。中国共产党的领导党本质及其正当行为模式决定了党内法规不能用于排斥党的领导的正当决断余地，而是调整和规范党的决断之下有关党组织和党员如何理性及程序化实施的制度环节。

党内法规体系贯穿其中，既是全面依法治国的组成部分，也是全面从严治党的制度方法，更是全过程人民民主的保障元素。这就是党内法规面向未来的普遍化命题。人民主权是根本法源头，而党的领导与人大民主是双重代表机制。

在此意义上，党内法规构成了党的六中全会历史决议的治理之要，其体系化与普遍化的既有基础和发展前景是中国国家治理体系特色和优势的集中体现。其一，党内政治生活的规范化方面以《关于党内政治生活的若干准则》为最典型的党内法规，以及其他相关党内法规共同规制党内政治生活与政治行为，这些涉及党内高层政治生活的具体制度化，在我国国家治理中有着关键作用。毛泽东提出这一概念的基本背景和意义在于：其一，张国焘叛党事件暴露出党的纪律和政策缺乏规范性和完整的约束力，需予以规整和完善。1938年10月，毛泽东同志在扩大的党的六届六中全会报告《中国共产党在民族战争中的地位》中首次提出了党内法规概念，并确定了党内法规的基本规制功能：为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。

某种意义上，通过党内法规合理保护党员的人格尊严、民主权利与联系群众的先进代表性，正是党的先进性和为人民服务的政治本质的最佳体现。这一自成体系的定位，其法理内涵在于：其一，作为全面依法治国的组成部分，党内法规体系承载的具体法治任务是依规治党，推动党的自我治理及治国理政行为的规范化和制度化，其本质要求是党的领导的理性化与体系化。

其四，党内法规治理的主要目的在于统一各级领导机关的行动，达成党内的基本政治团结和党的领导的权威性与统一性。党内法规的规范性品质与普遍化水准，既取决于法规本身制定得是否科学合理，也取决于法规实施得是否合规合理。解析中国之治，需要多学科与多维度的真正科学的理论研究与理论建构，其中围绕党的六中全会历史决议之党内法规体系的治理规范与功能的聚焦阐释是一个关键的理论线索。这些党内法规主要涉及党的组织建设、行为规则与纪律规范，是党自我治理的核心规范。

这种二元性不同于西方政党轮替体制下的政权组织形式和治理模式，而是一种中国特色的人民民主的国家治理模式。* 2019 年度国家社会科学基金重大项目党内法规与国家法律有机衔接问题研究（19ZDA010） 来源：《中央社会主义学院学报》2022年第3期，第30-49页 注释略 进入 田飞龙 的专栏 进入专题： 历史决议 党内法规 依法治国 。其二，2018年宪法修正案将党的领导写入宪法总则第1条，予之明确为中国特色社会主义最本质的特征，从而为党内法规制度建设提供了前所未有的宪法空间。党内法规作为全面依法治国的一种内在规范现象，不同于社会组织的自治章程或社会软法，也不同于西方式政党的内部管理制度，更不同于西方宪制秩序下调控政党选举和政治竞争秩序的政党法，而是内嵌在国家整体权力秩序内部的特定规范体系。

在国家法律体系中，党的领导虽一直保持着高位性，但在具体法律规范上较少出现，并由此形成了党内法规体系和国家法律体系的二元性。党内法规就其合法性的基础而言，存在形式合法性与实质合法性的区分。

故党内法规研究可以对党员权利清单与人格的规范保护建立一种适当的规范理论，并检讨和审视现有党内法规体系中是否存在过度设定义务负担的规范及其造成了哪些负面结果，从而加以修正和调适。其二，党内法规作为全面依法治国的构成要素，必须从中国宪法秩序的内在原理与体系出发加以阐释和系统化，其理论证成与规范化指导难以从西方法治模式中获得充足与相称的理论资源和制度资源，这也标志着中国宪法理论必须回归自身规范和经验，移植主义的法律思想和制度进程出现了重大的结构转型，中国法获得了自主生命和理论自觉。

在中国治理秩序中，由于党的领导的宪制重要性和根本性，党组织与党员干部掌握最主要的治理权力，反腐败就成为国家法治的核心任务之一，但常规的国家反腐制度和司法机制难以完整覆盖和有效遏制严重腐败行为。政党在其中属于社会组织，不是国家权力机构，即便是执政党也只是将其政治代表输入国家机构，以国家法律体系为中心展开权力竞争与政策博弈，并不存在以党内法规与国家法律对接的治理体系构造问题。其五，程序理性与案例法：党内法规的真正经验化和理性调适。而人民主权的另一个肉身是人民代表大会制度，体现的是人民主权的形式代表机制。在此期间，全国各高校与省委纷纷成立党内法规研究专职机构，开展党内法规的专题化研究及其学理体系和制度体系的精细化建构。这种义务优先的契约论基础是党员的入党宣誓，其誓词内容和伦理基准决定了加入中国共产党不是为了谋求个人权利或利益，而是为人民服务，为共产主义事业而奋斗牺牲。

但党内法规体系与国家法律体系之间的确切法理关系以及党内法规体系化与普遍化的若干法理难题并未完全解决。护卫者伦理在哲学上来源于柏拉图的理想城邦理论，但却可以一般化建构为对美德共同体成员的道德要求。

在第二个历史决议中，有关党内法规的部分这样写道：中央和各级纪律检查委员会的建立，《关于党内政治生活的若干准则》和其他有关党内法规的制定，各级党的领导机关和纪律检查机关为纠正不正之风所做的工作，提高了党的战斗力。西方民主国家也存在政党内部的管理制度和政党法，但属于选举民主制的制度配件，与我国的党内法规是完全不同的。

全面依法治国的法理精髓在于其全面性，这种全面性是辩证和多元的：一方面指向党的全面领导的法治化要求，与领导权之全面性在理性上相适应的就是治理方式的全面法治化，党的领导越加强，党内法规与国家法律的法治调整功能也就需要同步加强，才能形成内在协调的国家治理秩序。各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是办理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。

（二）党内法规体系的自成体系 就党内法规与国家法律的各自体系而言，国家法律的体系性及其合宪性、合法性控制机制是相对清晰和成熟的，宪法和立法法提供了具体明确的制度框架，但党内法规的体系性及其规范审查问题却有着自身特点和自成体系的特色。党内法规何以走出不完整、不系统的政策化阶段而逐步转型为完整、系统的法规化阶段？其主要动因何在？有什么样的制度价值和文明价值？我们这里可加以简要探讨和总结，作为对党内法规体系之于中国政治文明体系的一种理论证成。党内法规与国家法律分别对应上述的双重代表制，其终极合法性都连接到人民主权的宪法至上性。在建党初期和土地革命时期，党还制定了若干具体的党内法规和纪律文件，推动党的治理规范化，但党内法规的明确概念化尚未完成。

【摘要】在中国共产党的政治传统中，历史决议是对路线、形势与任务的权威判断和政治规定，是百年党史中新的政治时代启幕和进展的精神里程碑。因此，党内法规研究应当凸显法规实施的经验面向，通过对法规实施的程序理性的实证检验以及对法规案例法的总结评估，展现党内法规的规范品质和实施精准性。

其三，在纪律约束之外，党的建设还必须制定一种较详细的党内法规，这种详细规范可以填补已有纪律规范的漏隙和不足，以其详细和严密的性质作用于党的领导过程，是党的治理规范化的重要进步。这是其作为一种实践性政治力量的生命力和行动优势所在。

1922年7月，党的二大通过了正式的党章，这是党内法规体系中的根本大法。这样有助于党内法规成为可预期的、规范品质凸显的规则体系，与国家法律体系可以进行相互法理沟通及制度性衔接。

形式合法性的逻辑链条是中国宪法在序言及总纲中确立了中国共产党领导的宪法地位，即法定执政党。党内法规的规范品质分为法规条文的形式规范性以及实质价值性。习近平新时代承续了毛泽东时代的政治创制和邓小平时代的经济创制，立足民族复兴的全新历史方位和时代使命，提出了面向第二个百年目标的系统规划，是一种哲学综合与历史综合。第四，中国执政经验和政党文明自我合法化与对外互鉴交流的客观需要。

党的十八大以来，在全面依法治国和全面从严治党的全新治理哲学视野下，党内法规开始进入中国特色的大法治范畴。其四，在改革时段的国家治理体系设计上，党内法规与国家法律既获得了各自的常态化制度建设之指导原则与空间，又逐步形成了二元规范系统之间的复杂互动关系，为改革宪法的特色发展和增量性发展提供了较为宽松的政治空间和制度生长点。

同时，与党内法规制定相适应的是，党内法规与规范性文件备案审查机制的建立健全。党内法规体系作为全面依法治国五大体系之要素，受到国家法一般精神和党的领导之规范精神的塑造与指引，从而呈现出前所未有的规范再定位和制度体系建构的结构化图景与前景。

在反腐败的政权保卫战中，执政者深切感受到党内反腐与国家反腐进行制度沟通与整合的重要性及紧迫性。鉴于党内法规需要形式上符合党章、宪法和法律以及实质上符合社会主义真理及历史实践的检验标准，党内法规的美德、义务与先进性要求就必然高于国家法律，其纪律惩戒和进步性规范也必然是高标准的。